Hatalmas anyag szivárgott ki az Orbán-kormány uniós vállalásairól

Nagyon erőteljes személyi függetlenségi garanciákat és széleskörű jogkört vállalt be a kormány az új Integritás Hatóság november 19-ig történő felállítása kapcsán, amely kulcsfontosságú szerv lesz az uniós pénzek kiszabadításához és majdani itthoni felhasználásához – derült ki egy friss brüsszeli dokumentumból, amit a Portfolio szemlézett.

Az anyag számos olyan részletet feltár, amelyeket itthon még nem jelentett be a kormány, de közben már írásban vállalta az Európai Bizottság felé a végrehajtásukat a jogállamisági eljárás lezárása érdekében. Kiderült például, hogy az utolsó pillanatban felajánlotta a kormány: november 1-ig jócskán kibővíti a vagyonnyilatkozati rendszer személyi és tárgyi hatályát, és a leadott anyagok érdemi vizsgálatát szintén az Integritás Hatóság végzi majd, illetve ha az általa elérhető adatbázisok alapján gyanúja keletkezik, akkor vagyonosodási vizsgálatot is indíthat. Mostantól a politikai felsővezetőknek és az országgyűlési képviselőknek, sőt a velük közös háztartásban élő hozzátartozóknak is vagyonnyilatkozatot kell leadniuk, és már nemcsak a jövedelmi, hanem a tényleges vagyoni helyzetet is kötelezően be kell mutatniuk, amelyet egy digitális adatbázisban bárki böngészhet is majd ingyenesen.

Azzal párhuzamosan, hogy vasárnap 7,4 milliárd eurónyi uniós pénz felfüggesztését célzó javaslatot fogalmazott meg az Európai Bizottság az Európai Tanács felé, kiadta az 57 oldalas határozatot is, amelyből számos olyan részlet kiderült, amelyet itthon még nem jelentett be a kormány. Ezek egyike az ún. Integritás Hatóság szervezeti kerete, illetve hatásköri felsorolása, amelyeket tételesen tartalmaz a brüsszeli határozat, mint a kormány által tett kulcsfontosságú vállalást.

Idehaza eddig csak a szervezet felállításáról szóló kormányrendelet jelent meg, és elvileg most pénteken terjeszti be a kormány erre építve a parlament felé a törvényjavaslatot. Így tehát érdemes előre megismerkedni azzal, hogy miket is vállalt Brüsszel felé a kormány azután, hogy tegnap kiderült: a közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló kétharmados törvény módosítására is hajlandó a kormány az EU-s pénzek kiszabadítása érdekében a 17 féle vállalás között.

Az Integritás Hatósággal kapcsolatos vállalás

Amint azt idehaza már a Közlönyből megismerhettük, a magyar kormány kötelezettséget vállalt az Integritás Hatóság létrehozására azzal a céllal, hogy erősítse az uniós pénzügyi támogatások végrehajtásához kapcsolódó csalás, összeférhetetlenség és korrupció, valamint egyéb jogsértések és szabálytalanságok megelőzését, feltárását és korrekcióját.

Ez a Bizottság szerint számos probléma kezelését célzó kulcsfontosságú korrekciós intézkedés, amely kapcsán az is kiderült, hogy pontosan milyen keretek mentén tervezné ezt felállítani a kormány, nyilván a Bizottsággal folytatott előzetes háttértárgyalások mentén:

• Az Integritás Hatóság igazgatóságának kinevezésére és az „alkalmassági bizottság” részvételére külön szabályokat tervez a kormány. Kiderült, hogy „ennek az alkalmassági bizottságnak a célja annak biztosítása, hogy az Integritás Hatóság és az igazgatósági tagok teljes mértékben függetlenek legyenek: a tagokat nyílt pályázati felhívás keretében választják ki szakmai érdemeik, végzettségük, a közbeszerzéshez és a korrupció elleni küzdelemhez kapcsolódó – beleértve a nemzetközi szintet is – jogi és pénzügyi területen szerzett széles körű és vitathatatlan gyakorlatuk és hírnevük, valamint az e területekre vonatkozó igazolt szaktudásuk alapján.”
• „Az igazgatóság tagjait csak az alkalmassági bizottság kötelező erejű véleményének kiadását követően nevezik ki. Mind az alkalmassági bizottság, mind az igazgatóság tagjaira szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak.”
• „A Hatóság tevékenységéről éves jelentést készít, amely többek között tartalmazza az odaítélt közbeszerzési szerződések koncentrációjának elemzését, a keretmegállapodások alkalmazásának értékelését, annak elemzését, hogy a meglévő ellenőrzési rendszer hogyan segíti a korrupció, a csalás és az összeférhetetlenség kockázatának azonosítását és hatékony megelőzését, valamint az ilyen esetek felderítését és kezelését, továbbá az azonosított problémákra vonatkozó ajánlásokat.”
• „Az éves jelentést közzéteszik és a kormánynak írásban ki kell fejtenie, hogyan fogja kezelni az Integritás Hatóság megállapításait.”
• A javasolt korrekciós intézkedés részletes ütemtervet is tartalmaz, amely különböző végrehajtási lépéseket foglal magában, például „az Integritás Hatóság létrehozásáról szóló jogalkotási tervezetekre vonatkozóan a Bizottsággal és az OECD-vel folytatott konzultációt; az intézkedés a fenti elemekkel kapcsolatos további szükséges részletekre is kiterjed.”

Az is csak most derült ki a brüsszeli anyagból, hogy pontosan mennyire kiterjedt hatáskörökkel rendelkezne majd az Integritás Hatóság. Az anyag szerint többek között az alábbi hatáskörök fontosak:

• utasíthatja az érintett ajánlatkérőt, hogy (két hónapot meg nem haladó időtartamra) függessze fel az eljárást;
• felkérheti a közigazgatási vizsgálati szerveket arra, hogy folytassanak vizsgálatot;
• ajánlást tehet arra, hogy egy adott gazdasági szereplőt bizonyos időtartamra zárjanak ki az uniós finanszírozásból;
• utasíthatja az érintett nemzeti hatóságokat, hogy lássák el felügyeleti és ellenőrzési feladataikat, mindenekelőtt az összeférhetetlenségi nyilatkozatok, valamint az uniós pénzeszközök kezelésével kapcsolatos gyanú ellenőrzésére irányuló eljárás kapcsán;
• jogában áll hozzáférést kérni valamennyi – többek között a folyamatban lévő vagy a következő közbeszerzési eljárásokra vonatkozó – információhoz;
• javasolhatja az ajánlatkérőknek, hogy meghatározott közbeszerzési eljárást alkalmazzanak egy meghatározott eljárásban vagy eljárási kategóriában; jogában áll eljárásokat kezdeményezni az illetékes hatóságoknál vagy szerveknél a feltételezett jogsértés vagy szabálytalanság megállapítására;
• hatáskörrel rendelkezik a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére, amelynek a rendszerét szintén jócskán szigorítani vállalta a kormány (lásd alább);
• jogában áll bírósági felülvizsgálatot kérni minden olyan közbeszerzési eljárásra vonatkozó hatósági határozat tekintetében, amely uniós támogatást érint, és amely például bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti.

Vagyonnyilatkozatok

A fenti egyik hatáskörhöz fűzött lábjegyzetből derült ki az, hogy a kormány a szeptember 13-án küldött utolsó pillanatos felajánlásai egyikeként a vagyonnyilatkozati rendszer szigorítását is vállalta november 1-jei hatállyal. Eszerint az Integritás Hatóság új jogköre „magában foglalja a magas kockázatú tisztviselők vagyonnyilatkozatának ellenőrzésére irányuló hatáskört, és – ezzel összefüggésben – a Hatóság a nyilatkozattevő vagyonának ellenőrzése céljából hozzáféréssel rendelkezik a releváns adatbázisokhoz és nyilvántartásokhoz, az adatvédelemmel és a magánélet védelmével kapcsolatos szabályozással összhangban”.

A brüsszeli anyagból és lábjegyzetéből számos további fontos részlet is kiderült a vagyonnyilatkozati rendszerben várható változásokról. Így például kiderült:

• „A vagyonnyilatkozatok személyi és tárgyi hatályára vonatkozóan is” kötelezettséget vállalt a kormány, mégpedig mindkét területen a kibővítés és a szigorítás irányába. A személyi hatály kibővítése azt jelenti: „Magyarország kötelezettséget vállalt arra, hogy (2022. november 1-jétől hatályba léptetendő) jogszabálytervezetet terjeszt az Országgyűlés elé, amely kiterjeszti a vagyonnyilatkozati rendszer személyi hatályát i. a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény 183. és 184. §-a szerinti politikai felsővezetői feladatokkal megbízott személyekre és az érintett személlyel közös háztartásban élő hozzátartozókra, valamint ii. az országgyűlési képviselőkre és az érintett személlyel közös háztartásban élő hozzátartozókra.”
• Az is kiderült most, hogy „Magyarország pontosította azt is, hogy az országgyűlési képviselőkre alkalmazandó szabályok vonatkoznak az államügyészre és az államügyész helyettesére is.”
• A tárgyi hatályt illetően is kibővíti a kormány a vagyonnyilatkozati rendszert. Az anyag szerint „Magyarország kötelezettséget vállalt arra, hogy azt a jövedelem mellett a vagyonra is kiterjeszti. Emellett szeptemberi levelében Magyarország vállalta, hogy (2023. március 31-ig) létrehoz egy digitális formátumú vagyonnyilatkozati rendszert, amely ingyenesen és regisztráció nélkül hozzáférhető adatbázist jelent”.
• A bizottsági értékelés azt is leszögezi, hogy ennek az adatbázisnak „nyilvánosan hozzáférhetőnek kell lennie. Ezen túlmenően az Integritás Hatóságnak hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy minden esetben saját kezdeményezésére is indíthasson vagyonosodási vizsgálatot”.
• Kiderült, hogy a kormány külön intézkedéseket vállalt arra vonatkozóan, hogy „legkésőbb 2023. október 1-jéig hatékony, arányos és visszatartó erejű – adminisztratív és büntetőjogi szankciókat magában foglaló – szankciórendszer kerül bevezetésre a vagyonnyilatkozati rendszer szerinti kötelezettségek súlyos megsértésével összefüggésben”.
• Kiderült az is, hogy a magyar kormány vállalta, a fenti szabályok végső kialakítása során egyeztet a Bizottsággal, illetve új elem, hogy „az Integritás Hatóság feladata lesz a vagyonnyilatkozati rendszer szabályozási keretének és működésének – többek között hatályának és ellenőrzési folyamatainak – felülvizsgálata, amelyről 2023. december 31-ig jelentést kell készíteni.”

Integritás Hatóság

Az anyag szerint a kormány és a Bizottság abban állapodott meg, hogy az Integritás Hatóság 2022. november 19-én kezdi meg működését (az itthoni kormányrendeletben a felállítási határidőnek november 21-et jelölték meg), ami „a szóban forgó korrekciós intézkedés kulcsfontosságú végrehajtási lépésének tekinthető a Bizottság értékelése szerint”.

A Bizottság a szöveges értékelése úgy fogalmaz (kiemelés tőlünk): „tekintettel a rendszer irányításának új elemét jelentő Hatóság fontosságára, amennyiben a Magyarország által benyújtott korrekciós intézkedésben tervezettek szerint (beleértve a szeptemberi levélben foglalt további kötelezettségvállalásokat is) sor kerül a részletes szabályok révén történő, pontos meghatározásra és az ezeknek megfelelő végrehajtásra, a gyakorlatban biztosítva a teljes függetlenséget és az olyan eljárásokra vonatkozó tényleges hatáskört, amelyek érintik vagy potenciálisan érinthetik az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást vagy az Unió pénzügyi érdekeit, az Integritás Hatóság elvben hozzájárulna a közbeszerzési verseny szintjének fokozásához, az összeférhetetlenséggel kapcsolatos kockázatok megelőzéséhez vagy csökkentéséhez, és általánosságban a csalás, korrupció, összeférhetetlenség, valamint az uniós joggal összefüggő egyéb jogsértések és szabálytalanságok megelőzésének, feltárásának és korrekciójának megerősítéséhez a magyar közbeszerzési rendszerben, ami elősegíti az uniós források hatékonyabb és eredményesebb felhasználását.”

Azt is hozzáfűzi a bizottsági anyag, hogy „Az Integritás Hatóság bírósági határozatokban megállapított tényekre fog támaszkodni, lehetősége lesz arra, hogy bírósághoz forduljon, és határozatai bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik. Ezért a Bizottság üdvözli, hogy Magyarország szeptemberi levelében további kötelezettségvállalást tett arra vonatkozóan, hogy a polgári, közigazgatási és büntetőjogi ügyekben eljáró valamennyi magyarországi bíróságnak – beleértve az Unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából releváns bíróságokat is – meg kell felelnie a függetlenség, pártatlanság és a törvény általi létrehozás követelményének az EUSZ 19. cikkének (1) bekezdésével és a vonatkozó uniós vívmányokkal összhangban.” Utóbbi tény rögzítése azért is fontos, mert a magyar bírósági rendszer függetlenségével kapcsolatos kritikák enyhítését is szolgálhatja.

Korrupcióellenes Munkacsoport

Az egy itthoni kormánydöntésből már ismert, hogy a kormány azt is vállalta: december 1-ig létrehozza a Korrupcióellenes Munkacsoportot, de az új elem a brüsszeli anyag alapján, hogy ennek a testületnek melyek lesznek feladatai:

1. A meglévő korrupcióellenes intézkedések vizsgálata, valamint a korrupt gyakorlatok felderítésének, kivizsgálásának, vádhatósági eljárás alá vonásának és szankcionálásának javításával kapcsolatos javaslatok kidolgozása;
2. A korrupció megelőzésének és felderítésének javítását célzó intézkedésekre vonatkozó javaslatok előterjesztése;
3. Éves jelentés készítése, amely elemzi a korrupció és a korrupciós gyakorlatok kockázatait és tendenciáit, hatékony ellenintézkedéseket és bevált gyakorlatokat javasol, és felméri hatékony végrehajtásukat. A kormány két hónapon belül megvitatja a jelentést és az abban foglalt javaslatokat, és amennyiben nem hoz döntést valamely javaslatról, döntésének részletes indokolását megküldi a Munkacsoport elnökének.

Az is csak a most nyilvánossá vált brüsszeli anyagból derült ki, hogy

a Munkacsoportra vonatkozó szabályozási keretrendszer az Integritás Hatóságot létrehozó törvény részét képezi majd, és az Integritás Hatóság elnöke jár el a Munkacsoport elnökeként.

A munkacsoport szervezeti keretei kapcsán fontos, hogy „a korrupció elleni küzdelem terén tevékenykedő – a kormányzattól, hatóságoktól, politikai pártoktól és üzleti érdekektől bizonyíthatóan független – releváns nem kormányzati szereplőket bevonják a Munkacsoport tevékenységeibe, biztosítva teljes, strukturált és hatékony részvételüket”.

Ez az anyag szerint azt jelenti konkrétan, hogy „ezeknek a tagoknak a száma a Munkacsoport elnöke nélkül számított tagjainak 50 %-át teszi ki, és fennáll a joguk arra, hogy árnyékjelentés-tervezetet készítsenek. Ha az 50 %-os képviselet nem érhető el, e tagok szavazatának értékét úgy kell módosítani, hogy az az elnök nélkül számított szavazatok 50 %-át tegye ki.”

Szintén új információ, hogy a kormány azt vállalta Brüsszel felé: a Munkacsoport 2022. december 15. előtt megtartja első ülését, 2023. március 15-ig pedig elfogadja és megküldi a Kormánynak 2022. évi jelentését.

Az már a nyári közlönyből látszott, hogy a kormány által július 15-én felállítani tervezett korrupcióellenes munkacsoportot (1337/2022. (VII. 15.) Korm. határozat) visszautasította az Európai Bizottság, és ezért kényszerült egy sokkal erősebb szervezeti keretekkel rendelkező másik munkacsoportra javaslatot tenni a kormány. Ennek nyomán pedig kénytelen volt visszavonni az eredeti nyári kormányhatározatot is. Ezt a Bizottság is nyugtázta, sőt kulcsfontosságúnak is nevezi ezt, illetve azt is, hogy ehelyett létrejön az új munkacsoport és az Integritás Hatóság. Ahogy rögzíti a brüsszeli anyag, „+kulcsfontosságú végrehajtási lépést jelent e korrekciós intézkedés esetében az is, hogy a Hatóság létrehozásáról szóló törvénytervezet 2022. szeptember 30-ig az Országgyűlés elé kerül, mivel ez fogja meghatározni a Munkacsoport szabályozási keretét.”

Összességében a munkacsoport kapcsán azt rögzíti az anyag: „a Bizottság pozitívan értékeli, hogy a korrekciós intézkedés célul tűzi ki a korrupció elleni küzdelem terén ténylegesen aktív nem kormányzati szereplők teljes, strukturált és hatékony részvételét a kormányzat képviselői mellett, amit a Bizottság kulcsfontosságú elemnek tekint. Emellett Magyarország kötelezettséget vállal arra, hogy a jogszabálytervezet előkészítése során kiterjedt és lényegi konzultációt folytat nemzeti és nemzetközi érdekelt felekkel, többek között a Bizottsággal.”

Leszögezi az anyag, hogy „Ez a korrekciós intézkedés – amennyiben sor kerül annak részletes szabályok révén történő, pontos meghatározására és a szabályoknak megfelelő végrehajtására – elvben kezelné azokat a problémákat, amelyek az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét érintő jogsértésekkel kapcsolatos nyomozások, vádhatósági eljárások és szankcionálás nem megfelelő hatékonyságával, valamint a közbeszerzési rendszer rendszerszintű gyengeségeivel kapcsolatosak”.

Íme, a korrupcióellenes keret erősítésével kapcsolatos vállalás

A fentieken túl (pl. a vagyonosodási vizsgálat kapcsán már bemutatott részleteken túl) további lényeges vállalásokat is tett a kormány a korrupcióellenes keret erősítése érdekében. Így például:

• A magyar kormány „vállalta, hogy 2022. szeptember 30-ig csalásellenes stratégiát és korrupcióellenes stratégiát fogad el, amelyek meghatározzák az uniós pénzügyi támogatások végrehajtásában részt vevő szereplők feladatait a csalás, összeférhetetlenség és korrupció megelőzésére, felderítésére és korrekciójára vonatkozóan. A stratégiák magukban foglalják a csalással, az összeférhetetlenséggel és a korrupcióval kapcsolatos főbb kockázatok, tényezők és gyakorlatok elemzését.”
• Kötelezettséget vállalt arra is a kormány, hogy „2023. június 30-ig új korrupcióellenes nemzeti stratégiát (KNS) és intézkedési tervet (IT) fogad el, és különös figyelmet fordít a magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelem intézményi és jogszabályi keretének megerősítésére azáltal, hogy növeli az állami hatóságok tevékenységének átláthatóságát, ideértve a politikai vezetői szintet.”
• Az is lényeges vállalás, hogy „a Korrupcióellenes Munkacsoport részt fog venni a korrupcióellenes nemzeti stratégia és az intézkedési terv kidolgozásában, valamint azok végrehajtásának nyomon követésében.”
• A magyar kormány azt is vállalta, hogy „2023. június 30-ig teljeskörűen végrehajtja a 2020–2022 közötti időszakra szóló Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia valamennyi intézkedését.”
• A Bizottság a korrupcióellenes keret megerősítése kapcsán úgy gondolja, hogy „amennyiben sor kerül annak részletes szabályok révén történő, pontos meghatározására és a szabályoknak megfelelő végrehajtására – elvben kezelné azokat a problémákat, amelyek az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét érintő jogsértésekkel kapcsolatos nyomozások, vádhatósági eljárások és szankcionálás nem megfelelő hatékonyságával, valamint a közbeszerzési rendszer rendszerszintű gyengeségeivel kapcsolatosak”.